作为一项重大的政治改革，国家监察体制改革之关键正是宪法设计。

71类似案件还有廖某某与长沙市公安局交通警察支队道路交通管理行政处罚纠纷案72，赵旭峰与温州市公安局道路行政复议上诉案73。18在任何特定时间，依据规则（法律规则和非法律规则）为生的任何社会的生活都可能存在于两种人之间的张力之中：一方面是接受规则和自愿合作以维护规则，并因而从规则的观点来看待他们本人和他人行为的人。

审查范围：将规章以下的规范性文件纳入宪法监督范围和将指南、规划、技术标准、行政合同、承诺等软法纳入附带性司法审查范围。而《维也纳条约法公约》，双边和多边协定项下的原则、例外、保留、效力、解释条款，一国《宪法》和《立法法》对国际法的国内适用安排，国内法法律适用范围和效力规定和司法判例是解决适用问题和效力冲突的依据，而新的促进自由化与合作的单边、双边、多边法律文件是协调冲突的契约工具，区域和全球性政府间和非政府间国际组织是协调冲突的组织工具。在立法法和司法实践中转化为我国法律体系有机组成的法不禁止即自由原则理念，在保留西方宪政文化精髓的同时，具有我国的特色，强调在国家禁令的前提下，人民而非个人的渐进的有序的社会主义理性的权利自由，不同于西方社会的人权理论和自由主义80，在我国国家权力膨胀和权利萎缩的传统下，具有现实意义，是人民权利保障的宪法目的和我国政治经济社会发展规律的统一。[8]新法与旧法是否限于同一事项立法、同一法律部门、同一法律关系或同一调整方法？例如，刑法修正案与1997年刑法典的新法优于旧法的关系。二者的具体职权范围、立法程序不同。

否定清单已被77个国家（地区）立法采纳，就代表了内国投资立法改革的国际趋势。(10)在所有环境中承认附随原因是否正当。两个积极性原则是第3条整体的组成部分，因此必须在该条的整体结构中进行体系性理解。

[69]在将自主事权析出后，中央事权在委托于地方政府时应采取单一化与专门化的委托方式，即某一具体事权通常只委托于某一级地方人民政府，实现委托的扁平化。再如我国1919年（民国八年）9月7日颁布的《县自治法》第36条规定，县参事会的参事由县议会选举半数，由县知事委任半数（县知事由省长任命，为中央政府之代表）。从文化特质来看，我国具有设置垂直对口部门的深厚历史传统，自秦汉以降不断强化的郡县制不仅要求地方官受中央直接支配，而且日益倾向在地方设置中央的垂直对口部门（如元代的行中书省、明清两代的承宣布政使司）从而强化对地方的控制，相比之下，近代欧洲几乎只有法国旧制度下的督办官（intendant）制度与此类似。自1956年提出至1982年正式入宪以前，这一原则作为一种非制度化的宪制策略，旨在建立一种相对灵活的政制架构，能在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。

只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。[64]其理由在于五级政权模式确实在实践中产生决策缓慢，管理失控，成本昂贵，效率低下的弊端。

二、我国宪法中的中央与地方事权划分：以宪法解释为基础 我国宪法是否存在对地方事权的保障，如果存在又是在何种意义上而言的？在批判传统理论的大前提后，本节继续反思其小前提。宪法中的地方政府事权在类型上包括地方自主事权与中央委托事权，在推进各级政府事权规范化和法律化的过程中须甄别两类事权，围绕自主事权应塑造地方自主法律制度，使地方人大和政府共同兴办地方事业并向地方人民负责，对于委托事权应以国务院为中心实现委托的扁平化和规范化。综上，两类事权的构成和关系可以直观呈现为图2所示内容。[31]这一表述直接构成了1982年现行宪法第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分的原则（即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性）。

因此，央地关系在第3条第4款的天平上蕴含一定的平等元素，只有在此基础上，宪法第三章关于地方自主事权的具体安排才是可理解的，也只有在此基础上才可能认识到，现行宪法虽制定于20世纪80年代却在21世纪全球地方治理谱系中仍具先进性。（二）更新的宪法实践与停滞的传统理论 单一制国家在何种层面上存在地方事权？回答这一问题并检验前述各种理论的根本标准在于且仅在于宪法实践。参见中共中央文献研究室：《毛泽东年谱》（中卷），中央文献出版社1993年版，第609-610页。考虑到中央委托事权可能损害地方自主事权，尤其应当在组织法上对中央事权委托进行有效限定。

地方政府的自主事权本身受到宪法第3条第4款后半段的原则性保障，并且经相关条文的具体列举产生宪法效力。[2]然而，既有研究基本上着重于实践与政策导向，缺乏法理分析和规范立场，碎片化现象严重。

四、各级政府事权划分的规范化和法律化 在明确地方政府事权的结构和类型的基础上，就可以准确理解和实施十八届四中全会所提出的各级政府事权规范化、法律化。可见，两类事权处于不同的系统中，在主体构造上亦存在差别，这种差别决定了前者可以在不同地方之间存在适当的差异性和多样性，而后者则必须保证统一、一致和均等。

[37]具体到地方的自主权，刘少奇进一步提出，在民主集中制原则下，对于地方性质的问题，地方在不抵触中央决定的条件下应有自主决定之权，在这里，上级组织的过分干涉，代替下级决定问题，也是应该避免的。[68] 我国一省面积和人口已超过法国那样的单一制国家，比如法国本土面积为53万平方公里，人口为6661万（2014年），与法国面积和人口相当的我国省级行政区域是四川省（48.14万平方公里，2010年第六次全国人口普查数据为全省常住人口8042万），另有部分省级行政区域在面积或人口上超过法国。在比较法的意义上，这种由地方代表机关产生本地方行政机关的体制又根本不同于特定中央集权体制下地方行政长官由中央政府任命。[14] 宪法明确授权地方自治团体试验性地减损调整其权限行使的该法律性或者条例性条款，地方试验可以促进地方自主和激发国家活力。再如我国清末和北洋的地方自治体制虽将县作为自治团体，但县知事却由各省督抚及民政长任命，具体可参见魏光奇：《北洋政府时期的县知事任用制度》，载《河北学刊》2004年第3期。参见法治斌、董保城：《宪法新论》，台湾元照出版有限公司2010年版，第467-468页。

[32]在1982年入宪则意味着中央要放权给地方，并且是长期而稳定的，地方处理自身事务的自主权获得了宪法上的正当性。参见孔飞力：《叫魂：1768年的中国妖术大恐慌》，陈兼、刘昶译，上海三联书店2014年版，第236页。

[32] 苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。前述普遍看法从何而来？在文献检索和溯源的基础上可以认为它源自民国时期，最早提出该观点的中国学者是王世杰和钱端升两位先生，其名著《比较宪法》写道，凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障。

[48]新中国宪法下作为双重性机构的地方政府起源于单纯的中央垂直对口部门，并经历了两次转变来不断加强地方的主动性和灵活性。在极为特殊的情况下，三类机关可能在同一体制中并存，如法国在1982年以来出于由中央集权向地方自治过渡的需要，形成了地方行政的双轨制，[47]既有原中央集权体制延续下来的中央派驻机关，又有新地方自治体制产生的地方自治行政机关（地方议会议长及其领导下的行政机构），在基层的市镇一级由市镇长同时兼任两种职务以节约行政成本。

[56]因此，为保证第3条第4款本身的内在平衡，应当将中央委托事项限制在必要范围内。[57] 法律上的地方自治通常采取法人形式，包含地域、居民、自治事权和自治机关四项要素，即在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务。我国学者在分析地方层级时混淆了外国地方制度法中地方自主事权的层级与中央委托事权的层级。各级政府事权规范化和法律化的最高形态是宪法，根本出发点也是宪法，因为中央与地方关系本身就是宪法所调整的重要内容，由此就必须追问，宪法关于各级政府事权划分的基本准则和具体方案为何，相关宪法规范与当前央地事权划分改革是否存在张力以及如何化解？从现有文献来看，我国学界自20世纪80年代起，已经开始有较为系统的对事权的探讨，至90年代尤其是分税制确立后，对事权的关注视角更为广泛，且这种探讨一直持续至今。

如马列主义经典作家列宁所言，民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地，是以必须实行自治制为前提的。参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第158页。

中央事权在根本上旨在为全国范围内的全体公民提供统一的公共服务，并且这种公共服务不能因公民所处地域的不同而有所差别，[58]因为它作为基本的公共服务来源于基本人权保障的同一性，即更切实地保障公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利，是落实‘国家尊重和保障人权宪法原则的重大举措。第3条第4款中的中央和地方国家机构都具有相对确定的内涵和外延，前者包括全国人大及其常委会、国务院和中央军委等，后者则包括地方各级人大（及县以上地方各级人大常委会）和地方各级人民政府，[44]统一领导、主动性和积极性这三个开放的不确定概念虽具弹性，但结合两个封闭的不确定概念及第三章的具体方案却可以得到理解。

[35] 封闭的不确定概念和开放的不确定概念的差别可参见梁慧星：《民法解释学》，法律出版社2015年版，第293-294页。首先，宪法第99条列举了地方各级人大的职权，即依照法律规定的权限……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，其中也采用事业的表述，且在内容上与地方政府兴办的事业重合（如经济、文化等），可见，事业是地方自主事权在宪法中的本质表述。

[7] 任进：《和谐社会视野下中央与地方关系研究》，法律出版社2012年版，第35页。[11] 简而言之，固有权说认为地方自治权应为地方所固有，而无待国家法律承认或赋予，传来权说认为地方自治权乃是基于国家法律之承认授权而来，而制度性保障说则将地方自治视为宪法保障之制度，藉由宪法位阶之保障，以避免立法者透过法律架空或彻底废除地方自治。关于此类弊端的表述大同小异，其他表述如：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。因此，我国的地方事权属于前节所说的规范固有权而非传来权的类型。

参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第251页。而在日本型地方组织中，由于地方自治机关兼承担中央事权，就有必要对委托进行限制，从历史上看，虽然宪法一开始就确立了地方自治原则，但中央政府一直倾向将地方公共团体视为其派出机关，使其承担大量的上级机关委任事务，央地之间实质上仍然是原中央集权体制下的行政隶属关系，2000年修正《地方自治法》时因此废除了机关委任事务，仅保留了法定委任事务，其重要意义在于，将传统的中央对地方公共团体的行政监督改变为法律监督，充分贯彻了地方自治所应内涵的平等、自由、独立、自律等精神，是日本地方分权改革过程中最具进步意义的举措。

[52] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第419页。（二）事权划分的层级结构 自主事权的划分必然也必须出现不同的层级，因为如果特定地方范围内的人民具有某种共同需求，就必须设置相应的事权及其处理机制。

十八届五中全会提出绿色发展理念，并在具体措施上实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。[61] 颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告：问题·现状·挑战·对策》，中国发展出版社2004年版，第252页。